——德、法等欧洲国家食品安全体系浅谈

　　□ 李鑫 王崇民 本刊记者

　　人们在羡慕欧美国家高效的监管制度和一流的产品品质时却不曾想过，欧美等国也是经历了众多安全事件后才痛定思痛进行整改。1958年，美国纽约臭名昭著的“泔水奶”丑闻导致一年内因食用毒奶造成死亡的儿童多达8000余名;1996年爆发的疯牛病疫情和1999年的二恶英事件令民众对食品安全问题产生了巨大恐慌;2009年因奶制品细菌污染，德国、奥地利和捷克等地爆发了李氏杆菌疫情，造成25%的感染者死亡。这些事件最终成为食品安全监管的推动力，使其与时俱进、不断完善。中国的食品安全体系与发达国家一样，也需要时间和不断探索实践才能逐步发展完善。在此方面，德、法等欧洲发达国家食品安全体系发展的历史经验和现今的运作模式可以对我国起到重要的借鉴作用。

　　2015年11月6日，由德、法大使馆共同发起的德、法两国乳业食品安全体系研讨会在北京法国大使馆顺利举行，会议围绕德、法两国乳品行业安全风险评估与监管议题展开。主办方邀请德、法两国食品安全方面专家、官员及行业代表对两国的食品安全体系进行介绍，为中方相关人士答疑解惑、使中国加深对德、法食品安全体系的了解，促进三地食品行业的交流，为中国食品安全建设发展提供有益参考。

　　1996年欧洲爆发了严重的疯牛病疫情，由于科学建议的非独立性和监管体系的不完善，致使各国未能及时进行预测和控制、最终造成了巨大损失。此次事件后欧盟及欧洲各国反思过往，认为完善的法律保障和独立的监管机构是保障民众食品安全的基础，并由此开始对食品安全体系进行全面改革和完善，最终成就了今天世界上最为严格的食品安全体系。欧洲食品安全体系最大的特点就是以科学为基础从事风险分析，将风险评估作为安全体系的核心;风险评估交流和风险管理相互独立、各司其职，目的就是为了最大限度的保障消费者健康。会上，欧盟委员会卫生与食品安全总司总司长Mr. Xavier Prats Monne、德国联邦风险评估研究所(BfR)、法国国家食品安全、环境及劳动局(ANSES)、德国巴伐利亚州施瓦本省和法国使馆农业事务部门代表、德、法两国企业代表分别就欧盟、德国、法国的安全体系框架，德、法两国风险评估体系，两国监管制度，企业在食品安全中的作用等进行了系统的讲解。

　　食品安全危机在任何时代、任何科技条件下都会发生。本次会议使中国民众更好地了解德、法乃至欧盟的食品安全体系，为中国食品安全体系建设提供了借鉴。与时俱进的监管理念、严格明确的政府法规、独立科学的数据渠道、快速完善的监管机构、覆盖完整的管控系统、严谨有效的企业决策、成熟立体的培训体系以及人民对政府的信任共同构成了德、法以及欧盟的食品安全监管网络，保证顺利应对各种突发食品危机，为民众建立健康、互信的食品环境。以下笔者将通过法律框架、风险评估与交流、监督管理3个方面，以德、法两国为例对欧洲食品安全体系进行大体介绍。

　　法律框架

　　欧洲各国的食品安全法律体系是在欧盟食品安全的法律框架下由各成员国针对实际情况而制定。自疯牛病危机以来，欧洲食品安全问题层出不穷，为此，欧盟出台了一系列新的政策法规来弥补法律体系的不足。2000年，欧盟颁布《食品安全白皮书》;2004年又颁布了对食品安全法律进行整合的“食品卫生系列措施”，并出台了《通用食品法》等一系列重要立法。此后，欧盟逐步简化各项冗杂的食品法规，强调全程监控、风险评估和长效追溯机制等食品安全制度的重要性。种种措施使欧盟食品安全法律体系不断调整并逐步走向完善。到目前为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法律法规，其中包括31个法令、128个指令和14个决定，并且还在不断增加和完善中。欧洲食品安全法律有着系统的“伞状”体系框架，涵盖了食品安全有关的所有领域;法律将行政管理和技术要求相融合，利用科学风险分析对从农田到餐桌的每一个生产环节全程监控，方便政府操作管理;同时，每一项法律法规都有着极强的时效性，保障了食品法律体系的连贯和高效。

　　《欧洲食品安全白皮书》是当今欧洲食品安全法律体系形成的基础，全书长达52页，在各个层次上均具有较高的透明性。《白皮书》内容涉及食品安全法规、食品安全控制、消费者信息、国际范围等多个方面，其中有116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，法规制度清晰明了、易于理解、便于执行，从根本上奠定了“从农田到餐桌”的食品法控制原则。《白皮书》首次提出建立包括欧洲食品管理局(EFSA)在内的新欧盟食品管理机制，并建议设立食品安全程序，规定了一个综合涵盖整个食品链的安全保护措施，以及建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。这些改革建议提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力，并以其较高的标准成为欧盟食品安全法律的指导核心。

　　2002年，欧盟出台了《通用食品法》作为欧盟食品安全监管的基本法。该法以《白皮书》作为基础，具有法律强制力，分别就该法的适用范围与定义、食品法总则、欧洲食品安全管理机构、快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款做出了规定和描述。根据该法，欧盟成立了EFSA用以独立进行有关食品监管的科学工作(包括食品风险评估和食品安全议题交流)、并协调欧盟各国建立新的监管体系。

　　欧洲各国根据本国不同的国情对食品安全有着不同的立法，然而由于各成员国都在欧盟食品安全法律体系下，故而其法律体系有着共同的目的和标准。在德国，欧盟法与联邦法、一般和特殊法律条款共同作用，构成保护消费者不受侵害且不断调整发展的完整体系。其中确立的预防原则及流通领域中的食品安全保证原则是消费者健康和安全保护体系的基础，适用于整个生产链，对预防可能出现的危害起到了很好的保障作用。欧盟法是指2002年以来由欧洲议会和欧盟委员会先后颁布的9个关于食品生产和食品安全的法律文件，德国政府将这9个文件整理成册，统称为通用食品法中“2002年178号基础条例”。基础条例为预防疯牛病和禽流感等重大疫情的发生构建了一套各成员国协同作战的快速反应机制和预警系统。联邦法适用于联邦德国所有的州，其基础支柱包括《食品和日用品管理法》、《食品卫生管理条例》、《HACCP方案》、《添加剂许可法规》等法律法规。《食品和日用品管理法》作为保障联邦食品安全的核心法律，为食品安全的其他法规提供了框架;其主要目的是“全面保护消费者，避免食品、烟草制品、化妆品和其它日用品危害消费者健康，损害消费者利益”。与之相配套的是《食品卫生管理条例》，该条例详尽规范了涉及食品安全的各个方面，针对性强、便于操作。《HACCP方案》是对食品企业自我检查体系和义务进行详细规范的法规，对生产产品的检查和生产流程中食品安全的危害源头检查实现岗位责任制，以保证食品安全，保护食品消费者健康。《添加剂许可法规》规范了允许使用的添加剂种类、使用量、可以在哪些产品中使用等具体细节。所有使用的添加剂只有在证明安全可靠并且技术上有必要时才能获得使用许可证明，且所使用的添加剂必须在食品标签上一一列出。